O privilégio dos conselheiros


coverNo Brasil antigo, compenetrados conselheiros e vetustos comendadores tinham privilégios e preferências nos espaços públicos e privados. No País de hoje, “comendadores” são apenas aqueles que carregam comendas. Alguns o são por mérito, como o meu amigo radialista Dilton Coutinho, que tem o privilégio de ser um dos mais ouvidos do Nordeste em amplitude modulada. O homem é “bom de latinha”.

Outros comendadores só o são por favor dos amigos, os do foro ou os da corte.

O fato é que comendadores não têm mais privilégios legais no Brasil. Conselheiros, sim, os têm. Não os conselheiros que dão conselhos, mas esses outros que julgam contas públicas ou que decidem questões disciplinares.

Não sou comendador e quase fui conselheiro (um dia explico…). A única comenda (na verdade, uma reprimenda) que tenho na vida é uma moção de repúdio da augusta Câmara de Vereadores do Município de Wagner, no coração da Chapada Diamantina. Ganhei tal honraria lá pelos idos de 1994. Os cidadãos de lá pareciam gostar de mim; os edis locais, seguramente não. Mas vamos ao que interessa.

Quem é o juiz natural dos conselheiros listados na Constituição de 1988?

Tratarei primeiramente dos conselheiros dos tribunais de contas dos Estados e dos Municípios, que devem ser sete em cada uma dessas cortes, conforme o artigo 75, parágrafo único, da CF. Na minha Bahia, por exemplo, há conselheiros no Tribunal de Contas do Estado (TCE) e no Tribunal de Contas dos Municípios (TCM). Alguns deles, em lugar de dar, mereciam receber conselhos, devido às peripécias que, vez ou outra, os levam aos foros criminais. Para estes, a Constituição de 1988 é clara, conforme a competência ratione muneris. Para entender, não precisa ser “bom de latim”.

Se tais conselheiros dos TCE e dos TCM cometerem crimes, têm direito ao foro privilegiado, ou foro especial por prerrogativa de função. Uns e outros devem ser julgados nas causas criminais pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) em Brasília (artigo 105, inciso I, CF):

Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça:

I – processar e julgar, originariamente:

a) nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do Distrito Federal, e, nestes e nos de responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais;

Por sua vez, os membros do Tribunal de Contas da União (TCU) não se chamam “conselheiros”; são ministros e têm foro especial no STF (art. 102, inciso I, letra `c`, CF).

A Constituição menciona ainda outros tipos de conselheiros, isto é, aqueles que integram o Conselho da República (art. 89 da CF e Lei 8.041/1990) e o Conselho de Defesa Nacional (art. 91 da CF e Lei 8.183/1991), nunca convocados e também esquecidos no esquema de repartição de competências criminais na Carta de 1988. Não se sabe quem os julga se cometerem condutas “anti-republicanas” ou atitudes “indefensáveis”.

Membros de conselhos profissionais (CFM, CFO, CREA, etc), conselheiros tutelares do ECA (Lei 8.069/1990) e componentes de outros conselhos de Direitos — como o recém-criado Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH) — em regra não têm privilégio processual algum no tocante ao foro criminal (competência ratione muneris), tirante se por direito próprio. Ou seja, são julgados em primeiro grau, salvo se ocuparem outras posições “privilegiadas” (sic) no desenho da República, conforme o rol do artigo 3º da Lei 12.986/2014.

Porém, há uma outra classe de conselheiros em relação aos quais parece ter havido silêncio eloquente do constituinte derivado e do legislador ordinário. Esses são os conselheiros do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e os do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Como você sabe, estimado leitor, tais conselhos de controle externo das magistraturas de pé (MP) e sentada (juízes) foram criados pela Emenda Constitucional 45/2004, a chamada emenda da Reforma do Judiciário, que muitos — maldosamente, é verdade — apelidaram de “puxadinho” do Judiciário, porque reforma mesmo, para valer, não houve.

Estes conselhos são compostos por membros do Judiciário e do Ministério Público, advogados e representantes da sociedade civil. O CNJ tem 15 componentes (art. 103-B da CF). O CNMP tem 14 integrantes (art. 130-A, CF). Se considerados cada um em seu “cada qual”, os conselheiros guardariam seus foros genéticos, aqueles, digamos assim, que ganharam quando ingressaram nas carreiras públicas listadas nos referidos artigos. O quadro então seria este:

  • a) para os conselheiros oriundos do MP estadual, o foro especial seria no Tribunal de Justiça do Estado respectivo (art. 96, III, CF);
  • b) para os oriundos do Judiciário estadual, o foro especial também seria no seu próprio TJ (art. 96, III), salvo para os desembargadores;
  • c) os conselheiros que fossem desembargadores estaduais ou federais iriam a julgamento no STJ (art. 105, I);
  • d) os conselheiros escolhidos entre juízes federais ou juízes do trabalho seriam julgados nos TRFs da região onde judicam (art. 108, I);
  • e) os conselheiros oriundos do MPU seriam julgados nos TRF ou no STJ, dependendo do grau de cada um na própria carreira (arts. 105, I, e 108, I);
  • f) os conselheiros indicados entre ministros do STF, do STJ, do STM e do TST e o PGR (membro nato) estariam sujeitos ao STF no foro criminal (art. 102, I).

E como ficariam os conselheiros-não-magistrados, isto é, os advogados apontados pela OAB e os cidadãos representantes da sociedade civil indicados pelo Congresso Nacional? Que tribunal teria competência para julgá-los se cometerem crimes na função de conselheiros do CNJ ou do CNMP? Cada conselho de controle externo tem quatro membros nessa situação de vácuo legislativo, porque a EC 45/2004 (quase) nada dispôs sobre competência criminal.

Observemos que, ordinariamente, esses oito conselheiros (aparentemente) despidos de privilégios legais seriam julgados em primeiro grau, como qualquer cidadão, o que seria um problema devido às altas e complexas atribuições que os membros do CNJ e do CNMP desempenham, especialmente no contexto disciplinar, tudo a recomendar a existência de proteção processual em razão da função.

A questão jurídica e a dúvida que ela encerra são relevantes e já foram objeto de recomendação da Corregedoria-Geral do Ministério Público Federal (CGMPF) aos membros da instituição, após situação relacionada a um dos conselheiros do CNMP.

Duas saídas se apresentam para encontrar o foro dos conselheiros-não-magistrados:

  • a) a primeira saída é equipará-los aos conselheiros que, no grupo, têm o foro menos privilegiado, isto é, aos juízes federais, juízes do trabalho e procuradores da República, todos esses submetidos aos Tribunais Regionais Federais nas causas criminais federais; ou dar-lhes o mesmo tratamento processual reservado aos juízes de Direito e aos promotores de Justiça, que têm foro criminal nos Tribunais de Justiça; ou
  • b) a segunda alternativa é equipará-los aos conselheiros que, no grupo, têm o foro mais privilegiado, isto é, o mesmo juízo natural reservado aos ministros de tribunais superiores e ao PGR, todos esses sujeitos ao STF.

No tocante ao CNMP, parece haver luzes nessa direção, em razão do que dispõe o art. 10 da Lei 11.372/2006:

Art. 10. Aos Conselheiros são asseguradas as prerrogativas conferidas em lei aos membros do Ministério Público.

O artigo 22, §2º do Regimento Interno do CNMP esclarece que “os demais Conselheiros terão as mesmas prerrogativas, deveres, impedimentos, suspeições e incompatibilidades que regem a carreira do Ministério Público, no que couber, salvo quanto à vedação do exercício da advocacia, que será regulada pelo disposto na Lei no 8.906, de 4 de julho de 1994″. Porém, esses dois dispositivos não dizem a quais membros do Ministério Público se referem.

Tenha-se, porém, desde já em conta que há paridade constitucional entre juízes e membros do Ministério Público, funcionários públicos que compõem duas “magistraturas”. Logo, se aos conselheiros do CNMP é dada uma prerrogativa, aos conselheiros do CNJ também se deve concedê-la.

Pois bem, as regras acima invocadas já indicaram o desacerto da tese segundo a qual os conselheiros do CNJ e do CNMP representantes da OAB e da sociedade civil (indicados pela Câmara dos Deputados e Senado) devem ser julgados em primeiro grau. Não devem. Pelo menos para aqueles que compõem o CNMP, o menor foro possível será, nos crimes de competência estadual, o do Tribunal de Justiça do Estado respectivo (art. 96, III, CF) ou, nos crimes federais, o TRF da 1ª Região, com sede em Brasília, nos termos do art. 108, inciso I, da CF, combinado com o artigo 18, inciso II, da Lei Complementar 75/1993:

“Art. 18. São prerrogativas dos membros do Ministério Público da União:

II – processuais:

a) do Procurador-Geral da República, ser processado e julgado, nos crimes comuns, pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Senado Federal, nos crimes de responsabilidade;

b) do membro do Ministério Público da União que oficie perante tribunais, ser processado e julgado, nos crimes comuns e de responsabilidade, pelo Superior Tribunal de Justiça;

c) do membro do Ministério Público da União que oficie perante juízos de primeira instância, ser processado e julgado, nos crimes comuns e de responsabilidade, pelos Tribunais Regionais Federais, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral;”

Esta combinação entre a CF, a LC 75/1993 e a Lei 11.372/2006, por si só, bastaria para impedir que qualquer conselheiro do CNMP (ou do CNJ) tenha foro em primeiro grau. O grau mínimo seria o TRF ou o TJ, o intermediário, o STJ; o máximo, o STF.

Contudo, a incerteza quanto ao juízo natural (é disso que se trata) cessa ao examinarmos o artigo 52, inciso I, da Constituição de 1988 (alterado pela Emenda 45/2004). Ali vemos que a intenção do constituinte derivado, em 2004, foi a de dar o foro criminal mais elevado aos conselheiros do CNMP e do CNJ, pois, no tocante aos crimes de responsabilidade (rectius: infrações político-administrativas, previstas na Lei do Impeachment), estes foram equiparados aos ministros do STF e ao PGR, que são julgados pelo STF e pelo Senado Federal. Vejamos:

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:

II – processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Por certa razão, ora ignorada, a EC 45/2004 só aditou a competência do Senado, para que aquela Casa passasse a julgar os conselheiros do CNJ e do CNMP nos crimes de responsabilidade, tendo deixado de realizar semelhante adição no artigo 102 da CF, que lista a competência criminal do STF nas infrações penais comuns.

Assim, por questões de simetria externa (prerrogativa processual penal dos conselheiros em relação aos demais magistrados e membros do Ministério Público) e de isonomia interna (entre conselheiros-magistrados e conselheiros-não-magistrados, no âmbito dos próprios Conselhos), concluo que todos os integrantes do CNMP (art. 130-A) e todos os membros do CNJ (art. 103-B) devem ser julgados nos crimes comuns pelo STF, sendo do PGR a atribuição para a persecução penal, cabendo ao Senado Federal julgá-los nos chamados crimes de responsabilidade.

Acho que foi isto o que a constituinte derivado de 2004 quis dizer e não disse. Sigam o meu conselho.



Categorias:Direito Processual Penal, Legislação, Ministério Público, Poder Judiciário

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